Экспертный журнал

Концессии и инфраструктурные инвестиции

04 Марта 2015

Концессии и инфраструктурные инвестиции в России

Светлана Бик
Бик Светлана

Бик Светлана

Исполнительный директор Национальной ассоциации концессионеров и долгосрочных инвесторов в инфраструктуру (НАКДИ), ответственный секретарь Совета НФА по концессионным проектам

В 2015 г. исполняется 10 лет со времени принятия в России федерального закона № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». За прошедшие годы на базе этого закона было заключено порядка 300 концессионных соглашений, вложено около 100 млрд. руб. С учетом масштаба народного хозяйства страны и потребностей в инвестициях для обновления инфраструктуры это чрезвычайно скромный итог первого десятилетия.

В 2015 г. исполняется 10 лет со времени принятия в России федерального закона № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Этот нормативный документ создал юридическую основу для проектов государственно-частного партнерства в четырех крупных секторах экономики: дорожном строительстве и транспортных коммуникациях, энергетике, коммунальном хозяйстве, а также в социальной сфере. За прошедшие годы на базе этого закона было заключено порядка 300 концессионных соглашений, на территории страны появились сотни километров новых дорог, реализованы десятки проектов по реконструкции и сооружению новых объектов в сфере водоснабжения, переработки твердых бытовых отходов, строительству спортивных, образовательных и медицинских учреждений. По разным оценкам, в российскую инфраструктуру через механизм концессий вложено около 100 млрд. руб. С учетом масштаба народного хозяйства страны и потребностей в инвестициях для обновления инфраструктуры это чрезвычайно скромный итог первого десятилетия.

Жалованные грамоты как акт верховной власти. «В России все меняется каждые 10 лет, а за 200 лет — ничего». Эта фраза, приписываемая Петру Столыпину, как нельзя лучше подходит для характеристики генезиса развития отношений государства и частного капитала.

Говоря о десятилетии современного Закона № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», стоит обратить внимание на то, что юридическая основа взаимодействия государства и частных ресурсов создавалась в России на протяжении 450 лет, практически с времен формирования единого государства. Когда верховная власть стремилась к развитию страны, она никогда не действовала в одиночку, опираясь лишь на институты регулирования, контроля или принуждения. Вне зависимости от форм взаимодействия и его масштабов партнерство для общего блага существовало всегда.

Первые ростки регулирования такого «сотрудничества» просматриваются еще в Судебнике Ивана Грозного 1550 г. Пройдет совсем немного времени, и царь выдаст первую «концессию» английским купцам, объединившимся в Московскую компанию, на исключительное право торговли в России.

Кстати, история этих первых российско-английских концессионных отношений косвенно связана с открытием Америки Христофором Колумбом в конце XV в. Совместный проект испанской короны и предприимчивого мореплавателя не давал покоя английским купцам, которые упорно снаряжали исследовательские экспедиции с целью отыскать новые морские маршруты в Индию. И так же как Колумб, английские мореплаватели «ошиблись» адресом: в результате одной из экспедиций Гуго Виллоуби и Ричарда Ченслера, отправившихся на поиски северного пути в Индию и Китай, примерно через полвека после испанцев, для Европы была открыта Россия.

Экспедиция англичан была организована британским обществом «купцов-искателей для открытия стран, земель, островов, государств и владений неведомых и доселе морским путем не посещаемых», которое вошло в историю с интригующим названием «Компания купцов-авантюристов».

По сути, это была корпорация, состоящая из большого числа богатых и опытных купцов, которые вели торговлю на внешних рынках. С давних пор они занимались мореплаванием и торговлей, вывозя из Англии сукно, шерсть и другие товары. Экспедиция Виллоуби и Ченслера, «прорубив» окно в Россию в районе Северной Двины и причалив у монастыря Святого Николая, открыла путь для прямой торговли Англии и России. «Авантюристы» инициировали создание Московской компании, устав которой был утвержден в 1569 г. сначала английской королевой Марией Стюарт, а затем и русским царем Иваном Грозным.

Переговоры с русским царем вел английский дипломат и составитель географических карт Московского государства Энтони Дженкинсон. В 1569 г. он получил позволение Ивана Грозного устроить английский железный завод на реке Вычегде (самый большой приток Северной Двины), который действовал в течение десяти лет. Так начинались первые «концессионные» проекты России.

Компания добилась высочайших привилегий с двух сторон. В Англии она получила от короны монополию на торговлю с Россией. В России она могла беспошлинно торговать на всей территории, а также провозить товар в Персию.

На Вычегде Московской компании было разрешено искать железную руду и строить для ее обработки завод. Полученное железо вывозили в Англию, уплачивая минимальную пошлину — по одной деньге за фунт. Также из России купцы-авантюристы могли вывозить «заповедный товар» — воск, реализация которого подпадала под жесткое государственное регулирование.

В свою очередь, в обмен за выданные англичанам привилегии русский царь определил себе право выбирать для покупки в царскую казну то, что ему понравится из привезенных товаров, а также приобретать для казны железо по заранее оговоренной цене.

Иностранные дипломаты, работающие в Московии в XVI—XVII вв., стремились донести до своих соотечественников, в том числе купцов и предпринимателей, впечатления и знания о стране, ее природных богатствах. Подробные карты стали для многих будущих иностранных партнеров лучшей рекламой инвестиционной привлекательности далекой страны (рис. 1).

Карта Московии, составленная для концессионеров группой английских дипломатов и картографовРисунок 1. Фрагмент карты Московии, А. Дженкинсон, 1562 г.
Изображение предоставлено Государственным историческим музеем.
Карта Московии, составленная группой английских дипломатов и картографов, демонстрировала европейским исследователям и торговцам несомненный приоритет британцев в сборе и оформлении картографических сведений о неизвестных северо-восточных и юго-восточных территориях материка, а также о развитии на этих территориях выгодных промыслов и торговли.

Взаимоотношения верховной российской власти с английскими партнерами продлились почти 250 лет, но они никогда не были простыми. Набор привилегий периодически менялся вплоть до полной приостановки деятельности компании, причем по причинам, не всегда связанным с деятельностью организации. Так случилось, например, после убийства английского короля Карла I. В результате сложного политического противостояния и гражданской войны 48-летний король Англии был предан суду и 30 января 1649 г. обезглавлен.

В ответ на это Великий Государь, Царь и Великий Князь Михаил Федорович, Всея Руси Самодержец издал Указ «О высылке Английских купцов из России и о приезде им токмо к Архангельску, за многие несправедливые и вредные для торговли Российской поступки, особенно ж за учиненное в Англии убийство Короля Карла I». Вот так английские концессионеры оказались в ответе за действия английских революционеров.

Появление первых российских концессионеров также связано с Иваном Грозным. Речь идет о знаменитой династии Строгановых, которым царь выдал Жалованную грамоту на обширные земельные владения в районе верхнего и среднего течения реки Камы, дикие леса и соляные промыслы.

Основы семейного бизнеса Строгановых заложил Аника Федорович, отец которого переселился из Новгорода в Сольвычегодск в конце XV столетия. Унаследовав от отца небольшой соляной промысел, Аника стал впоследствии одним из крупнейших предпринимателей своего времени. Он не только строил соляные варницы и добывал соль. По поручению царя он наблюдал за торговлей англичан, которые наладили путь через Белое море, приобретал у иноземных купцов нужные для двора товары. И сбывал им, в свою очередь, меха. В дальнейшем каждый новый царь подтверждал семье Строгановых свою верховную милость.

Строгановы при ведении бизнеса пользовались большими привилегиями. Они были неподсудны обыкновенным властям — подлежали только личному царскому суду, у них было право возводить города и крепости, содержать ратных людей, лить пушки, вести беспошлинную торговлю с азиатскими и иными инородцами, самим судить своих людей. В жалованных грамотах были закреплены освобождения от всяких постоев и многих податей. В административном и судебном отношениях вотчины Строгановых представляли собой нечто самостоятельное, это было частное государство в государстве, со своими законами, установлениями, распорядком и управлением. В обмен на это Строгановы финансировали покорение и освоение Урала и Сибири. То есть в широком смысле история взаимоотношений клана Строгановых с царской властью — это по тем временам ГЧП не только сугубо экономического, но и геополитического масштаба.

Российская верховная власть юридически оформляла свою волю в отношении конкретных лиц, сословий, территорий, предприятий и монастырей специальным публичным правовым актом — Жалованной грамотой. Жалованная грамота как тип документа имеет в России долгую историю и крепкую традицию, ее основная функция — закрепление тех или иных прав, льгот и привилегий, в том числе на осуществление какого-либо промысла с царскими преференциями (рис. 2).

Жалованная грамота, отдающая купу Кутайсову концессию на рыбные ловлиРисунок 2. Жалованная грамота императора Павла I графу Ивану Павловичу Кутайсову на рыбные ловли на реке Эмбе. 1800 г.
Пергамент, чернила, акварель, шелк, парча золотая. С вислой печатью в серебряной кустодии.
Изображение предоставлено Государственным историческим музеем. Публикуется впервые.
Передача рыбных и охотничьих угодий в частное владение в XVIII в. — первой половине XIX в. являлась фактически прообразом концессий.
И. П. Кутайсов — камердинер и фаворит Павла I. барон, с 1799 г. — граф.
Грамота — уникальный предмет высокой исторической и художественной ценности, иллюстрирует высокий статус Кутайсова и подчеркивает значение Эмбенского рыбного промысла (Каспийский регион).промыслов и торговли.

При рассмотрении процессов взаимодействия государства и частной инициативы в контексте большого исторического периода становится очевидным: меняются технологии (рис. 3), коммуникации, уклад жизни людей, а процесс взаимодействия государства и частных предпринимателей как объективная ценность, присутствуя во все времена, развивается циклично, по спирали, но при этом активное движение происходит лишь в зоне достижения компромисса. Определить оптимальные условия и эффективные формы ГЧП на современном этапе — чрезвычайно актуальная задача, поскольку принятие закона о концессионных соглашениях 10 лет назад и последовавшая за этим практика пока не привели к масштабному развитию государственно-частного партнерства в современной России.

Промывка руды на уральских заводах в рамках ГЧПРисунок 3. Промывка руды. Иллюстрация к рукописи Георга де Генина «Описание Уральских и Сибирских заводов». 1735 г.
Бумага, акварель, чернила
Изображение предоставлено Государственным историческим музеем.
Иллюстрация показывает производственный процесс на российских металлургических заводах в первой четверти XVIII в.
К середине XVIII в. часть Уральских и Сибирских металлургических и железоделательных заводов была передана в частные руки.
Георг Вильгельмович де Генин — инженер, управляющий уральскими казенными заводами в 1722—1734 гг., соратник Петра I.

Лучшая практика пока не уходит в тираж. Конечно, в сложившихся условиях 2014 г. можно все свалить на кризис. Но за время действия закона о концессионных соглашениях кризисы приходили и уходили, а сегмент долгосрочного инвестирования в инфраструктуру через механизм ГЧП как часть финансового рынка так и не сложился. И тому — множество причин. Но перед тем как их обозначить, давайте посмотрим, что для этого рынка в России есть и какова лучшая практика.

Юридическая база. С принятием Федерального закона «О концессионных соглашениях» в российском праве появился принципиально новый вид договора, совмещающий в себе признаки предпринимательского договора и акта наделения со стороны государства (концедента) своего частного партнера (концессионера) определенными правами по исполнению обязательств в сфере публичного интереса.

Очевидное присутствие публично-правовых мотивов и условий является главным отличием концессионного соглашения от других видов договора. По сути, концессионное соглашение позволяет государству перевести гуманитарную задачу по развитию социальной общности в статус совместного с частным партнером обязательства, подкрепленного финансовыми расчетами и гарантиями.

Важнейшие социальные услуги, в том числе коммунальное обслуживание населения, строительство и содержание объектов экономической и социальной инфраструктуры — дорог, мостов, больниц и стадионов, представляют сферу публичного интереса, или, как считали древние римляне, сферу вещей божественного права, которые не могут принадлежать никому и должны служить всем.

Потребности инфраструктуры. По оценкам экспертов, износ автомобильных дорог и фондов ЖКХ достиг 60%, в ближайшие 15 лет потребность России в расходах на инфраструктуру оценивается в 1,5 трлн долл. То есть для развития страны в инфраструктуру нужны немалые инвестиции. На это есть и спрос, и социальный заказ. Есть для этого и деньги.

Потенциальные инвесторы. Звучит по нынешним временам невероятно, но в России действительно есть возможность привлекать средства финансовых институтов и негосударственных пенсионных фондов в развитие экономической и социальной инфраструктуры. И строить дороги, мосты, аэропорты, полигоны по переработке твердых бытовых отходов. Правда, без дополнительных усилий, без дополнительной поддержки со стороны государства долгосрочные инфраструктурные инвестиции могут быть только штучным, почти эксклюзивным продуктом, а лучшая практика будет складываться по крупицам. Так, собственно, и происходит.

Лучшая практика. Существующая лучшая практика основана на выпуске облигаций концессионеров. Объем их суммарных выпусков составляет почти 60,7 млрд руб. Ведущими организаторами финансирования, а также консорциумов инвесторов концессионных проектов по облигационной модели являются Группа ВТБ и Управляющая компания «Лидер», запустившая год назад в эксплуатацию платный участок трассы М1 «Москва -Минск» в обход подмосковного Одинцово.

Среди концессионных объектов, которые реализуются с помощью облигаций, почти все уже находятся на стадии эксплуатации. Помимо платного участка трассы М1 (концессионер — ОАО «Главная дорога») в Нижнем Новгороде построены три физкультурно-оздоровительных комплекса, в Ульяновске открыт ледовый дворец «Волга-Спорт-Арена» (концессионер — ЗАО «Волга-спорт»). В Нижегородской и Саратовской областях функционируют три полигона по переработке ТБО (концессионеры — ЗАО «Управление отходами НН» и ЗАО «Управление отходами»). В Петербурге эксплуатируется внутригородская магистраль «ЗСД» (концессионер — ОАО «Западный скоростной диаметр»). Открыто движение на головном участке новой автострады М11 «Москва — С.-Петербург» от МКАД до Солнечногорска (концессионер — ООО «Северо-западная концессионная компания») (см. таблицу).

То есть через механизм концессионных облигаций в проекты удается привлечь реальные и масштабные инвестиции на долгосрочной основе. Но почему не тиражируется практика?

Формирующийся сегмент долгосрочного инвестирования не в состоянии конкурировать с краткосрочным спекулятивным рынком. Причем такова ситуация не только в России и не только в условиях галопирующих вверх ставок.

Долгосрочный рынок инвестиций в инфраструктуру везде развивается при поддержке государства. Формы такой поддержки могут быть разные, но цель — одна: «достроить» условия существования и развития проектов государственно — частного партнерства до уровня интереса институциональных инвесторов. И тогда процесс тиражирования проектов начинает выстраиваться в другом режиме.

Мнимые концессии: арендные и операторские. Если судить предельно строго, то реальных концессионных проектов, которые включали бы долгосрочные частные инвестиции в реконструкцию или создание инфраструктуры, совсем немного. А несколько сотен юридически оформленных соглашений, о которых было сказано в самом начале материала, — это во многом игра слов. Да, на соглашении есть слово «концессионное», а по своей сути это завуалированная аренда или продолжение эксплуатации объекта без первоначальных инвестиций — так называемые мнимые концессии. Инвестиции по ним «концессионер» предполагает направлять в объект…, но не из своих или привлеченных средств, а из будущего тарифа или будущей стоимости услуги.

Естественно, что при таком раскладе ни о каких серьезных вложениях речь не идет — лишь латание дыр по ходу дела. Но, к сожалению, так написан Закон «О концессионных соглашениях», и мнимые концессии продолжают вводить в заблуждение региональные власти. Концессионеры пришли, выиграли право эксплуатировать объект, а инвестиций — ноль при росте тарифов...

Конечно, региональные власти через некоторое время «прозревают» и инициируют через суд расторжение таких соглашений. В большинстве случаев суды принимают решения не в пользу частного партнера, и концессии без инвестиций прекращаются. Но «осадок» и обратная статистика остаются.

Поможет ли концессиям секьюритизация. В настоящее время параллельно используются три трактовки облигаций для финансирования инфраструктурных проектов. Инфраструктурные облигации — общее экономическое определение облигаций по целевому предназначению, законодательно не закреплено.

Концессионные облигации — общее экономическое название облигаций, эмитированных концессионером в рамках исполнения финансовой модели по концессионному соглашению. Ни в Законе «О концессионных соглашениях», ни в Законе «О рынке ценных бумаг» эти облигации не обособлены как отдельный класс, несмотря на то, что их природа объективно находится между государственными и корпоративными облигациями. То есть у концессионных облигаций должен быть специальный статус, основанный на государственно-частной природе соглашения. Единственная норма, где облигации концессионера присутствуют, — это Положение о листинге Московской Биржи, в соответствии с которым облигации эмитента-концессионеpa на особых условиях включаются в котировальный список А1. Только поэтому облигации концессионера могут быть включены в портфели негосударственных пенсионных фондов. И только поэтому в России с большим трудом и оговорками возможно вложение средств НПФов в инфраструктурные проекты.

Проектные облигации — законодательно существующий инструмент, который могут эмитировать специализированные общества проектного финансирования (СОПФ), введенный в Закон «О рынке ценных бумаг» поправками о секьюритизации в декабре 2013 г.

Таким образом, на зарождающемся рынке долгосрочного инфраструктурного финансирования сейчас есть возможность выпускать: 1) облигации концессионера, которые законодательно никак не определены и не выделены как класс, они эмитируются и регистрируются по обычным правилам корпоративных облигаций, но размещаются на бирже по особому порядку (единственная преференция!); 2) облигации СОПФ, которые прописаны в Законе «О рынке ценных бумаг», сами общества имеют налоговые и иные преференции, также установленные законодательно.

Однако при рассмотрении проблематики инвестиций в инфраструктуру важно не только создавать условия для выпуска облигаций, но и одновременно учитывать возможность инвестора покупать их и держать в своем портфеле. На сегодняшний день потенциально перспективными инвесторами в инфраструктуру могут стать только негосударственные пенсионные фонды. А они не смогут приобретать облигации СОПФ при нынешней нормативной базе.

Сточки зрения защиты интересов НПФов риски проектного финансирования нивелируются и балансируются исключительно в парадигме концессионного соглашения, поскольку по другую сторону сделки (и проекта) находится государство. Поэтому облигации СОПФ могут быть востребованы в портфелях НПФов, только если СОПФ будет концессионером. Однако такая возможность пока кажется маловероятной.

СОПФ не могут в настоящее время стать стороной концессионного соглашения по причине несостыковок и разночтений в ФЗ «О концессионных соглашениях» и ФЗ «О рынке ценных бумаг» (в части поправок о секьюритизации).

Чрезвычайно ограниченной представляется формулировка предмета деятельности СОПФ, которая слабо коррелируется с обязательствами концессионера в соответствии с ФЗ «О концессионных соглашениях».

Предметом деятельности СОПФ в соответствии с поправками о секьюритизации (ст. 5) являются: финансирование долгосрочного (на срок не менее трех лет) инвестиционного проекта путем приобретения денежных требований по обязательствам, которые возникнут в связи с реализацией имущества, созданного в результате осуществления такого проекта, с оказанием услуг, производством товаров и (или) выполнением работ при использовании имущества, созданного в результате осуществления проекта, приобретения иного имущества, необходимого для осуществления (или связанного с осуществлением) проекта, и эмиссия облигаций, обеспеченных залогом денежных требований и иного имущества.

Формы поддержки частных инвестиций в проектах ГЧП со стороны государства: мировая практика
Денежные субсидии — государство обязуется предоставить субсидию в проект. Это может быть общая единовременная или фиксированная сумма, платежи могут быть либо в рассрочку или все сразу.
Гарантированная оплата — государство принимает обязательства покупателя (как правило, это госпредприятия) по отношению к частному лицу в случае отсутствия рыночного спроса на услугу или продукт.
Гарантия/субсидирование долга — государство гарантирует заимствования частного лица, т. е. выплату кредиторам в случае дефолта со стороны частного лица. Гарантия выручки — государство гарантирует минимальный доход для частного оператора.
Гарантия обменного курса — государство защищает частную организацию от колебаний курса национальной валюты.
Гарантия сметной стоимости строительства — государство защищает частного инвестора от потенциального превышения стоимости проекта на этапе строительства.
По данным Мирового Банка, http://ppi.worldbank.org/explore/Report.aspx

В свою очередь, в соответствии с Законом «О концессионных соглашениях» концессионер обязан за свой счет создать и (или) реконструировать определенное концессионным соглашением имущество, а также осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения. Наряду с этим у концессионера могут возникнуть и иные обязательства по осуществлению деятельности, предусмотренной концессионным соглашением (ст. 10, п. 2). Буквальное прочтение и обсуждение формулировок двух законов участниками рынка со стороны концедентов, частных инвесторов (концессионеров), юристов и иных консультантов не привело к пониманию того, что СОПФ может быть концессионером.

На экспертных профессиональных мероприятиях по проблемам секьюритизации уже высказывались мнения, что регулятор «смотрит» на проблематику СОПФ в контексте концессионных соглашений более оптимистично. Однако, для того чтобы концессионером смогло стать специализированное общество проектного финансирования, в эту особенную форму организации юридического лица должны поверить концеденты. А это — самые разные организации государственного сектора. Как федерального, так и регионального уровней. Разных отраслей. Все они имеют свои юридические службы, и законы они читают каждый по-своему. Словом, СОПФ еще предстоит непростой путь в сообщество концессионеров.

Безусловно, концессия — это частный случай проектного финансирования, но в настоящее время это работающий и проверенный механизм, благодаря которому складывается практика долгосрочного инвестирования с использованием практически единственного источника финансирования инфраструктуры — средств НПФов. По мнению экспертов по концессионным проектам, облигации концессионера надо выделить в законодательстве в отдельный класс ценных бумаг, также необходимо в подзаконных нормативных актах, методиках, разъяснениях прописать существование этого инструмента и, возможно, предоставить инвесторам налоговые льготы. Это необходимо для того, чтобы самые зарегулированные участники финансового рынка — негосударственные пенсионные фонды — могли вкладывать средства в инфраструктуру. Иначе все сконструированные новые финансовые инструменты будут существовать только в строках закона и не будут востребованы инвесторами. А в России у НПФов будут деньги, но не будет инфраструктуры.


В статье использованы иллюстрации книги «Концессии, изменившие Россию» (Автор — Светлана Бик. М.: Экспертное агентство «Открытые коммуникации», 2015), предоставленные Историческим музеем.
Журнал «Рынок ценных бумаг», № 1, 2015г.

    14.12.2019
    Реклама

    Траектория роста

    Зеленые финансы

    Инвестиции в инфраструктуру

    Инвестирование средств НПФ

    Концессионные облигации

    Концессии и инвестиции

    Государственно-частное партнерство

    Региональные операторы по обращению с ТКО

     ПОДПИСАТЬСЯ

    на информационно-аналитические продукты

    НАКДИ