Заместитель генерального директора по экономике АО «Мостострой-11» Наталья Бреус рассказала о контрольно-надзорной деятельности в свете совершенствования системы правоприменения градостроительного законодательства. Она осветила процессы, оптимизация которых поможет сократить бюджетные расходы и достичь баланса интересов всех участников.

Бреус НатальяОсновой формирования государственного заказа, размещаемого в порядке конкурсных процедур, является проектно-сметная документация — стадия «проект». В процессе работы возникает необходимость уточнения проекта в рамках стадии «рабочая документация», которая никогда не сможет полностью повторить проектную документацию — в силу разницы объемов и детализации. Кроме того, в ходе строительства всегда открываются обстоятельства, которые не могли быть предусмотрены. Но, понятие «рабочая документация» в Градостроительном кодексе РФ отсутствует. В то же время требование статьи 49 Градостроительного кодекса РФ напрямую ведет к многократной повторной экспертизе проектной документации, что влечет загрузку проектных организаций, государственной экспертизы, заказчика, и однозначно отражается на оперативности строительного производства.

Несмотря на то, что цена по государственному контракту является твердой и фиксированной (ст. 709 Градостроительного кодекса РФ), заказчик принимает и оплачивает работы по единичным расценкам за фактический объем работ, то есть если объем получился больше, то дополнительный объем работ не всегда оплатят и подрядчик понесет убыток. Кроме того, экономия подрядчика, достигнутая в результате изменения технологии, подрядчику не остается. Все его разработки, ноу-хау, влекущие удешевление строительства, не оплачиваются. В результате, полностью блокируется возможность применять инновационные решения, сдерживая инженерное творчество у подрядчиков.

Многоуровневая система согласований и контроля со стороны заказчика, технического надзора, банков и казначейства, инжиниринговых компаний и прочих надзорных органов, с одной стороны, действует положительно на систему, развивая компетенции подрядных организаций; с другой стороны — снижает скорость принятия решений, что влечет увеличение сроков строительства через снижение производительности и влечет рост документооборота и увеличение накладных расходов на администрирование процессов.

В результате снижения оперативности деятельности, происходит непокрытый сметными нормами рост затрат на оплату труда и эксплуатацию машин и механизмов. Нормы накладных расходов, рассчитанные в начале 2000-х годов, не предусматривают затрат, возникших в последние годы. Например, по итогам 2016-2017 года фактический размер накладных расходов АО «Мостострой-11» на 80% превышает сметные. Существенные резервы для оптимизации бюджетных расходов находятся в непроизводственной фазе строительства, оптимизировав которые произойдет общее повышение производительности, тогда как резервы для оптимизации производственных процессов ограничены производительностью ключевого ресурса, что может отразиться на качестве выполняемых работ.

Потенциальным решением задачи о соответствии проектной документации и рабочей документации, по мнению Натальи Бреус, могло бы стать внесение в Градостроительный кодекс РФ ряда изменений. В частности, включение понятия «рабочая документация», а также обозначение в качестве предмета госстройнадзора проверку соответствия выполненных на объекте работ не проектной, а рабочей документации.

Наталья Бреус отмечает, что разговор идет не об ослаблении контроля. Решение может быть найдено в четком формировании единого похода к оплате выполненных работ, например — законодательно зафиксировать варианты расчета за выполненные СМР в сумме твердой, фиксированной цены за объект при выполнении работ «под ключ» либо по сопоставительной ведомости, в случае выполнения отдельных видов работ.

В настоящее время риски невыполнения подрядчиком договора подряда надлежащего качества покрываются банковской гарантией и репутацией компании, которую подтверждает СРО и квалификационная комиссия, допустившая подрядчика для участия на торгах. Договоры подряда содержат многочисленные штрафы, часто не ограниченные предельным размером. С учетом всех форм контроля и гарантий, риски заказчика покрыты 4 раза. С целью повышения эффективности и достижения объективности необходимо либо пересмотреть способы покрытия рисков заказчика, сократив их количество, либо оплатить расходы на их администрирование подрядчику.

Данные меры позволят, оптимизировать согласовательные процедуры, что сократит непроизводственную фазу, сэкономит накладные расходы и повлечет соответствующий рост бюджетной эффективности.

Помимо контрольной функции, саморегулируемые организации в соответствии с Федеральным законом от 01.12.2007 № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» осуществляют анализ деятельности своих членов, а также представляет интересы членов саморегулируемой организации в их отношениях с органами государственной власти всех уровней, обеспечивая информационную открытость их деятельности.

Сальдированный финансовый результат по строительной отрасли без субъектов малого предпринимательства (прибыль минус убыток) составил 2014 — минус 75,1 млрд руб., 2015 — минус 54,3 млрд руб., 2016 — плюс 130,6 млрд руб. Серия банкротств предприятий строительной отрасли на фоне отрицательной статистики и не подтвержденных данных за 2016 год позволяет сделать вывод о системных проблемах отрасли. Основными причинами являются:

- несовершенство конкуренции, ценовой демпинг. В настоящее время ценообразование в строительстве таково, что смета, получившая положительное заключение экспертизы, не содержит в себе резервов для снижения на торгах более 5%. На практике торги выигрывают компании со снижением в 20-30% от начальной цены контракта. Профессиональный подрядчик на старте оценивает риски и понимает невозможность выполнить работы качественно с таким снижением. В результате происходит разрушение рынка — профессионалы остаются без работы, на замену приходят «однодневки», и уходят (поскольку выполнить работы ниже на 20-30% невозможно), оставляя незавершенным строительство. В дальнейшем государство вынужденно привлекать другого подрядчика и тратить еще больше времени и денег на завершение строительства, которое в итоге получается низкого качества. Особенно критично падение на торгах по проектированию. Победитель вынужден экономить на заработной плате, что неизменно приводит к ухудшению качества проектной документации и последующие проблемы с ее исполнением;

- несовершенство системы ценообразования в строительстве, ориентированная на минимизацию средств заказчика, не всегда объективную и отражающую действительность: отсутствие корректировок прогнозной инфляции на размер фактической и тарифы естественных монополий (энергия, железнодорожные перевозки), размер которых влияет на стоимость строительства, устанавливаются в одностороннем порядке.

Наталья Бреус отмечает, что в настоящее время происходят определенные системные изменения. С учетом масштабов страны существует риск того, что изменения могут затянуться по времени, а ситуация в отрасли усугубится. Рисков в строительстве много и нет статьи, которая бы их покрыла. Возможно следует на переходный период предусмотреть такую статью расходов либо предусмотреть надбавку к сметной стоимости и использовать ее как критерий при конкурсном отборе (не скидку, а надбавку). В целом, возможно рассмотреть систему надбавок к сметной стоимости.

С целью достижения бюджетной эффективности, необходимо принимать во внимание интересы всех участников строительного процесса — факторы и процессы, оказывающие влияние на себестоимость работ подрядчика, управлять которыми подрядчик не может (сопровождение и контроль, инфляция, тарифы монополий и пр.) необходимо либо существенно оптимизировать, отказавшись от их части, либо оплатить соответствующие расходы. Формирование квалифицированного персонала, модернизация производственных мощностей, финансируемые в прошлые периоды за счет кредитных средств, в настоящее время не имеют источников — существующие сметы покрывают расходы исключительно по выполнение работ, накладных расходов — не достаточно, а банки предоставляют кредиты и осуществляют банковское сопровождение исключительно для целей контрактного финансирования, не позволяя до окончания контракта воспользоваться полученной прибылью и накопленным амортизационным фондом.

Информационное агентство ИНВЕСТИНФРА www.investinfra.ru по материалам заседания Экспертного совета по строительству, промышленности строительных материалов и проблемам долевого строительства при Комитете Государственной Думы по транспорту и строительству, декабрь 2017 года