Советник юридической фирмы LECAP Светлана Дубинчина констатирует, что инвесторы, оценивая инвестиционную привлекательность той или иной отрасли, руководствуются множеством факторов, таких как понятность, полнота и актуальность законодательства, наличие компетентных игроков и зрелость правоприменительной практики. Юридическая фирма LECAP, оказывая услуги по сопровождению инвестиционных сделок в отрасли обращения с ТКО, начиная с 2013 года, то есть, в действительности, с самого начала зарождения современного взгляда на развитие отрасли по обращению с ТКО, в своей практике отмечает, что несмотря на разность игроков, приходящих в отрасль, ключевые факторы и риски, на которые обращают внимание инвесторы, принимая бизнес-решение в отношении конкретного проекта, являются типовыми (стандартными).

Говоря о нормативной среде, нужно констатировать, что все основные регулятивные документы, которые необходимы для развития отрасли, уже приняты. Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и Федеральный закон «Об охране окружающей среды», законы, которые регулируют институты ГЧП и концессионных соглашений, содержат многие положения, отражающие ключевые тренды международной практики. Если оценивать вторую составляющую — это и наличие правоприменительной практики, ее понятность и предсказуемость, а также наличие опытных игроков и компетенций в отрасли — здесь Россия по-прежнему проходит болезненный процесс развития. Но и в этом отношении находится не в нулевой позиции, поскольку даже концессионных проектов уже не единицы, а число крупных приближается к двадцати. Это не много, если оценивать потребности отрасли, но и не мало, поскольку практика реализации таких проектов дает возможность оценить и подход инвесторов, и те ограничители, которые видят со своей стороны публичные партнеры в части организации процессов софинансирования и принятия на себя дополнительных финансовых гарантий для частных партнеров.

Появление фигуры регионального оператора в ходе реформирования отрасли — отдельный и позитивный, и рисковый фактор, поскольку практики долгосрочной работы данного института в настоящий момент нет. Последняя реакция законодателя — отсрочка перехода на новые правила обращения с отходами для Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, разрешение регионам использовать еще 4 года нелегальные полигоны для захоронения отходов, возможность для всех субъектов РФ применять меры экстренного реагирования в виде замены обанкротившегося регионального оператора на другого регионального оператора, работающего в том же или в соседнем регионе, а при его отсутствии на созданный ГУП и МУП — тоже является следствием видения публичной стороной рисков данной отрасли. Иными словами, практический аспект реализации реформы выявляет объективные организационные риски, особенно в тех случаях, когда фигура инвестора и регионального оператора совпадает.

Оператор, который работает на базе концессионного соглашения, защищен прямыми гарантиями, которые содержатся в Федеральном законе «О концессионных соглашениях». Гарантия возврата инвестиций при расторжении соглашения, содержащаяся в статье 15 данного закона и положения статьи 20 этого же закона в части гарантий инвестора в случае изменения нормативной конъюнктуры, положения Федерального закона «Об отходах производства и потребления», который гарантирует учет в тарифе инвестиционных и операционных расходов, нормы основ ценообразования, которые допускают установление для концессионеров (и для частных партнеров, в стати тоже по соглашениям о ГЧП/МЧП) более коротких сроков возврата вложенного капитала — позитивные факторы, которые влияют на интерес инвесторов к данной отрасли и институту концессионного соглашения.

В деятельности регионального оператора все отмечают ряд объективных рисков. На регионального оператора возлагаются дополнительные обязательства, условия расторжения договора с ним более жесткие и не содержат необходимых гарантий по возврату инвестиций. Кроме того, сохраняется ряд обязательных расходов, которые вынужден нести региональный оператор, например, расходы на ликвидацию несанкционированных свалок, порядок компенсации которых в тарифе регионального оператора остается непрозрачным.

С точки зрения практики структурирования сделок в сфере государственно-частного партнерства в отрасли по обращению с отходами выделяется несколько трендов с учетом текущего состояния законодательства.

Стратегия развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года сформулировала определенный подход к тому, какие объекты являются оптимальными для наиболее органичного развития отрасли. В частности, стратегия указывает, что оптимальным решением может служить формирование сети мусоросортировочных комплексов, позволяющих выделять из поступивших отходов вторичные ресурсы и отходы, не подлежащие дальнейшей утилизации, и многофункциональных сортировочных комплексов для сбора на обработку всех видов отходов производительностью не менее 100 и 300 тысяч тонн в год соответственно. Стратегия развития указывает, что по экспертным оценкам, эффективность выделения таких ценных утильных фракций, как черные и цветные металлы, картон и бумага, полимеры, стекло должна составлять не менее 30% общей массы при оптимальном плече транспортирования отходов не более 50 км. Кроме того, создание нового вида объектов, таких как экотехнопарки и производственно-технические комплексы по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов, также является частью вектора в сторону постепенной реализации инновационной стратегии развития отрасли.

На практике мы видим, что отголоски данного подхода видны в ряде территориальных схем обращения с отходами и в позиции субъектов РФ при формулировании взгляда публичного партнера на требования к составу объекта концессионного соглашения.

Вторым моментом, на который нужно обратить внимание, стала оценка роли объектов утилизации в качестве объектов концессионного соглашения. В модели концессионного соглашения ключевым платежным механизмом являются платежи от потребителей, поэтому понадобилась достаточно долгая работа над тарифным законодательством и подзаконным регулированием, чтобы выстроить данную модель и отработать механизмы применения гибридной модели, когда помимо платежей от потребителей государство дает дополнительные гарантии по возмещению выпадающих доходов на основании условий концессионного соглашения (минимальный гарантированный доход). Но в случае с утилизацией это не работает, поскольку данный вид деятельности не является регулируемым, и основной доход, который получает оператор, — коммерческая выручка. Выстраивание соглашений вокруг данной модели — новинка для отрасли, но не новинка для других сфер, где данная модель успешно применяется (спорт, туризм, отчасти медицина, иные отрасли), поэтому внедрение данного опыта и применение его для целей отраслевого регулирования в сфере обращения с ТКО — одно из направлений в развитии структурирования отрасли.

Еще один тренд, выявившийся в отрасли — повышение роли особых обстоятельств как условий концессионных соглашений для обеспечения долгосрочного функционирования таких соглашений. Он был продиктован практикой, однако, если посмотреть последние масштабные предложения Минэкономразвития в тексте разработанного им законопроекта «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования механизмов государственно-частного партнерства», мы видим попытку усилить роль данного института, включив положения о нем также в текст основных законов, регулирующих рынок государственно-частного партнерства.

Ну и наконец, продолжение следования по пути стандартизации на рынке концессионных и ГЧП проектов, в том числе в сфере экологии. Здесь велика роль практиков, и окончание 2018 года было ознаменовано двумя знаковыми событиями на рынке ГЧП в этой сфере — разработкой и утверждением коробочного решения по финансированию концессионных проектов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами Сбербанком — в свете потребностей реализации типовых решений по созданию нового вида объектов в регионах это очень позитивный тренд. Второе событие — объявление Национальным центром ГЧП о запуске информационной платформы, которая будет в том числе включать информацию о существующем опыте реализации лучших проектов в различных отраслях, что позволит рынку воспользоваться наработками лучших практик и типовых проектов, реализуемых в различных сферах, а также операторам постепенно приводить практику реализации своих инвестиционных проектов к международным стандартам зеленого финансирования. Здесь нужно отметить опыт ООО «Ресурсосбережение ХМАО»: компания получила second opinion от европейского рейтингового агентства Rating-Agentur Expert RA GmbH, которое указывает, что использование средств в рамках проектов компании хорошо согласуется с принципами зеленых облигаций Green Bond Principle 2018. Стремление стандартизировать инвестиционные продукты с учетом приведенной международной практики также будет одним из трендов в дальнейшем развитии рынка инвестиций в сферу ТКО.