Исполнительный директор Национальной ассоциации концессионеров и долгосрочных инвесторов в инфраструктуру (НАКДИ) Светлана Бик считает, что дискуссии последнего времени о возможностях бюджетного маневра в отношении инвестиций в инфраструктуру России оставили вне экспертного обсуждения вопрос о потребностях экономики страны в инфраструктурных инвестициях для ее опережающего, а не догоняющего развития.

По понятным причинам руководители министерств и ведомств, представляющих инфраструктурную сферу, в большей части мыслят в парадигме реальных бюджетных ограничений и в первую очередь видят свою задачу в получении средств на расшивание «бутылочных горлышек», а то и просто на латание дыр ветшающих сетей. Чиновников и управленцев понять можно. Но ориентиры развития должны задавать не возможности, а потребности.

Что касается оценки потребностей инвестиций в инфраструктуру, то вопрос сам по себе непростой даже на метауровне, поскольку потребности зависят от целей и амбиций, а их оцифровывать совсем непросто. В отношении методологий оценки также не все однозначно: у ведущих аналитических организаций существуют разные подходы, разный набор инфраструктурной «корзины» и т.д. Поэтому оценка потребностей это некая ориентировочная величина, которая складывается на основе существующих возможностей с поправкой на целевой масштаб.

Оценка потребностей инвестиций в инфраструктуру России: подход на метауровене

В мае прошлого года был опубликован доклад ОЭСР «Инвестируя в климат, инвестируем в рост»  (Investing in Climate, Investing in Growth), в котором потребности инвестиций в инфраструктуру в мире рассматриваются с точки зрения устойчивого развития и роста, повышения качества жизни людей и исполнения Парижского соглашения по климату. Исходя из таких ориентиров, ежегодная глобальная потребность в инвестициях в инфраструктуру была оценена ОЭСР в $6,3 трлн + $0,6 трлн за «климатическую совместимость». Итого $6,9 трлн в год.

Следом за этим докладом и в дополнение к нему в июле 2017 года ОЭСР выпускает Технические разъяснения об оценке потребностей инвестиций в инфраструктуру, исходя из заявленных в докладе целей. В документе приводится довольно существенный разброс в оценках потребностей, однако этот широкий диапазон – от $3,3 до $6,9 трлн. ежегодно - объясняется значительными различиями в объемах данных, источниках данных и методологиях.

В рамках Инициативы G20 Глобальный инфраструктурный центр (Global Infrastructure Hub), созданный в 2014 году (Россия в тот год председательствовала в G20), с недавнего времени представляет аналитический сервис по оценкам потребностей инвестиций в инфраструктуру 50 стран мира, включая Россию, а также по оценке разрыва между текущими тенденциями (читай, возможностями) и потребностями.

Потребности в инвестициях в инфраструктуру России до 2040 г.

Источник: outlook.gihub.org

Существенной оговоркой для восприятия этих данных является содержательное наполнение понятия «инфраструктура».

В рамках данной методологи учтены следующие сектора: энергетика, телекоммуникации, транспорт (аэропорты, порты, железные и автомобильные дороги), водоснабжение. На предлагаемом горизонте на метауровне потребность в инвестициях в инфраструктуру в России оценивается порядка $1,8 трлн (при существующих «трендах» в $1,1 трлн, разрыв  - $727 млрд, или 66% от текущих возможностей).

Примечательно, что по Китаю картина выглядит принципиально иной: потребность в инвестициях в инфраструктуру в Поднебесной за аналогичный период оценивается в $28 трлн при существующем тренде в $26 трлн, разрыв «всего» в 1,9 трлн за весь оцениваем период, или 7,3% от складывающихся трендов. То есть при кратно меньшей базе в существующих объёмах инвестиций в инфраструктуру (в абсолютном выражении) по сравнению с Китаем, недофинансирование в России прогнозируется в относительном выражении на порядок больше. То есть Россия на предложенном временном пути представляется догоняющей, если не отстающей, с постоянно увеличивающейся развилкой.

Все представленные оценки и прогнозы Global Infrastructure Hub по 50 странам – это результат, основанный не только на имеющихся текущих данных, но и на принятой методологии оценки будущего, внутри которой заложены определенные усреднения и допущения. Этим экспертная оценка отличается от статистики, хотя и в последней, если она основана на больших данных, также применяется система оговорок. Существенно, что в данной методологии речь не идет исключительно о бюджетных инвестициях, а предполагается, что мобилизация ресурсов должна осуществляться из всех источников.

Оценка потребностей инвестиций в инфраструктуру России: подход изнутри

В рамках складывающейся в России методологии определения инфраструктуры, в оценках ОЭСР не присутствуют важные и фондоемкие именно для нашей страны сферы, отрасли и подотрасли. К ним, в частности, относятся: социальная инфраструктура (здравоохранение, образование, культура, физкультура и спорт, туризм, индустрия отдыха и др.), жилищно-коммунальное хозяйство и городская инфраструктура, горячее водоснабжение и теплоснабжение (в российский городах это централизованные сети), абсолютно новая подотрасль обращения с отходами (в стране она только-только начала выстраиваться), инфраструктура развития отдельных территорий (Арктика, Дальний Восток, Крым и др.).

В Российский Федерации в настоящее время отсутствует общая методология оценки потребностей инвестиций в инфраструктуру. В стране не проведена оценка состояния инфраструктуры (аудит инфраструктуры), отсутствует единый реестр инфраструктурных объектов и проектов. Проблемная зона – информационно-аналитическое обеспечение данной сферы с учетом колоссальных нормативных пробелов по раскрытию информации и не очень высокой культуры обработки и представления информации в сфере инфраструктурных инвестиций. В связи с этим любые оценки потребностей (а не возможностей бюджета или частного сектора) во многом зависят от подходов, которые приняты  конкретными группами экспертов при проведении анализа и прогноза. В настоящее время экспертного консенсусса по этому вопросу нет, сама тема не присутствует в повестке дня ведущих экспертных площадок.

Стратегические документы отраслевого развития, которые приняты в настоящее время в Российской Федерации, содержат следующие особенности:

- они подготовлены в разновременном формате и не совпадают друг с другом как по времени начала и окончания, так и по длительности периода стратегирования, в связи с чем приведение данных к единому временному периоду требует многочисленных усреднений;

- они не содержат в большинстве случаев поправочной информации после девальвации рубля 2014 года (за исключением транспортной стратегии, в которую в 2014 году были внесены изменения), т.е. пересмотра стоимостных оценок по финансированию долгосрочных программ не осуществлено;

- они в первую очередь ориентированы на инвестиции в новые объекты и проекты (greenfield) и не содержат, за исключением отрасли ЖКХ, ориентиров на потребности инвестиций в модернизацию и развитие существующей инфраструктуры (brownfield), в результате чего даже при стопроцентной реализации стратегий развития, диспропорция между фактическими инвестициями и потребностями в них сохраняется;

- они не имеют общих дефиниций в отношении инвестиций в инфраструктуру; облако терминов, представляющих данную сферу в разных отраслевых программах и экспертных материалах высокого уровня, довольно размыто и, в частности, включает такие определения как: оценка финансовых ресурсов для реализации программы, инвестиции / вложения в основной капитал, ежегодные инвестиционные потребности, объем средств на восстановление отрасли, текущий и накопленный дефицит восстановительных инвестиций и т.п.

Естественным общим свойством всех отраслевых стратегических документов является объективная ориентация на нормативы в инфраструктуре (как правило, действующие со времен СССР и не соответствующие реальной ситуации и современным подходам к обеспечению количества и качества инфраструктуры), а также на возможности источников инвестиций всех форм и уровней (федеральный и региональные бюджеты, внебюджетные источники). В то же время расчет потребностей, основанных на современных подходах к качеству жизни, организации комфортной городской среды, включая умные города, зеленые инвестиции, устойчивое развитие и пр. предполагают иную систему координат. Поэтому при обсуждении возможностей увеличения инвестиций в ту или иную сферу, в экспертных оценках и материалах высокого уровня речь идет, как правило, о бюджетных маневрах, что отражает возможности в рамках существующих бюджетных ограничений, но никак не свидетельствует о потребностях в инвестициях в ту или иную сферу инфраструктуры.

Вопрос о дефинициях в действительности не такой уж и второстепенный. В разных странах отмечаются существенные различия между использованием термина инфраструктура и это влияет на итоговые цифры оценок. К примеру, инфраструктурные планы, планы приоритетных проектов и программы в США, Великобритании и Австралии существенно различаются по отраслевой структуре (в инфраструктурный план Великобритании включены жилье и инфраструктура социальной сферы, в то время как инвестиции в социальную инфраструктуру не включены в инфраструктурные планы США и Австралии). В одних странах в оценку объемов и потребностей в инфраструктурных инвестициях включают отрасль по обращению с отходами, в других – нет. В структуре показателя оценки качества инфраструктуры в рейтинге глобальной конкурентоспособности Всемирного форума учтены транспортная инфраструктура, электроэнергетика и телекоммуникации (без инвестиций в социальную инфраструктуру, коммунальную инфраструктуру, с/х и др. сферы).

Оценка потребностей инвестиций в инфраструктуру России: подход НАКДИ

При оценке необходимых инвестиций в развитие инфраструктуры России важны не только точка отсчета и честная диагностика реальности, но и целевые ориентиры. Чего мы хотим?

По нашему мнению, опережающее развитие страны в долгосрочной перспективе закладывается прорывными инвестициями в инфраструктуру. Китай, начиная с 2000-х годов, инвестирует в инфраструктуру 8–10% ВВП, Индия – 4–6%, Россия обсуждает необходимость осуществления бюджетного маневра в районе 2% ВВП.

При попытке оценить потребности России в инвестициях в инфраструктуру в парадигме опережающего, а не догоняющего развития, мы должны, с одной стороны, ориентироваться на опыт других стран, осуществивших прорывы в данной сфере с доказанной эффективностью, с другой стороны, разумно оцифровать «складывающиеся тренды». При этом нам надо ориентироваться не на необходимость постоянного латания дыр или устранения «бутылочных горлышек», а на потребность развивать современную экономику и создавать новое качество жизни людей в глобальной парадигме устойчивого развития.

Национальная ассоциация концессионеров и долгосрочных инвесторов в инфраструктуру (НАКДИ) провела экспертную оценку потребностей России в инфраструктурных инвестициях до 2030 года, совместив два направления – оценку на метауровне и оценку на основе отраслевых стратегий развития с соответствующими экспертными поправками, усреднениями, дополнениями и допущениями, без которых получение конкретной итоговой цифры было бы невозможно. То есть наряду с анализом «заявок» на инвестиции в отраслевых стратегиях, в оценке НАКДИ приняты во внимание оценки ведущих отраслевых экспертов, опубликованные в информационно-аналитических материалах, а также предоставленные НАКДИ в ходе экспертных обсуждений.

В результате на горизонте 14 лет (2017 – 2030 гг) потребности инвестиций в  инфраструктуру России, по экспертной оценке НАКДИ, составляют порядка 120 трлн.руб., что соответствует примерно 8% ВВП (в среднегодовом значении на период оценки). 

Объем необходимых инвестиций в развитие инфраструктуры России до 2030 г.

(Экспертная оценка НАКДИ на основе отраслевых стратегий развития)

Как преодолеть растущий разрыв между потребностями в инфраструктурных инвестициях и складывающимися возможностями

Очевидно, что для преодоления существенного разрыва между потребностями и возможностями в инфраструктурных инвестициях, надо определить, существуют ли у нас в принципе источники финансирования. По понятным причинам, Россия сейчас находится в условиях существенных ограничений по привлечению зарубежных инвестиций, хотя и в этом направлении не все возможности исчерпаны.

В то же время внутренний инвестиционный потенциал по развитию инфраструктурных инвестиций в нашей стране используется крайне слабо. Даже те деньги, которые есть в стране (деньги банков, пенсионных и страховых компаний, населения), не ориентированы на задачу инфраструктурного роста. Тому есть много причин, но главными, на наш взгляд, являются следующие:

- отсутствие единой государственной политики по привлечению и защите частных инвестиций в инфраструктуру,

- неблагоприятная институциональная среда, которая зачастую сводит на нет все усилия по совершенствованию законодательства и регулирования,

- неразвитость системы и инструментов государственной поддержки инфраструктурных проектов,

- неблагоприятная общественная среда в отношении частных инвестиций инфраструктуру,

- медленное формирование на финансовом рынке страны специального сегмента рынка – рынка долгосрочных инвестиций в инфраструктуру (включая, специальные финансовые инструменты, механизмы и целевые программы), который не может развиваться полноценно при существовании вышеперечисленных рисков.

Несмотря на то, что задача преодоления инфраструктурного разрыва – это проблема комплексная, возможности мобилизации финансовых ресурсов во многом зависят от развития финансового рынка. И в этом смысле мы находимся еще в одном – почти уникальном - разрыве реальности. По данным последнего индекса Глобальной конкурентоспособности Всемирного форума Россия из 137 стран по развитию инфраструктуры занимает 35 место (впереди большинство стран ЕС, Северная Америка, Канада, Австралия, страны АТР). В то же время по показателю развития финансового рынка Россия занимает 107 место.

Такого  невероятного гэпа между позициями по показателю развития инфраструктуры и по развитию финансового рынка нет больше ни у одной страны в мире. И для решения задач опережающего развития экономики в условиях сложившихся ограничений, имеющийся в стране потенциал финансовый рынок должен научиться аккумулировать и направлять в нужное русло. При этом в экономике страны должны создаваться условия, при которых инвестор и инвестиции будут надежно защищены.