12 марта 2018 года Правительством России был утвержден план мероприятий («дорожная карта») по развитию инструментария государственно-частного партнерства, который был воспринят рынком как долгожданный запуск «инфраструктурной ипотеки». Партнер юридической компании P&P Unity, член Экспертно-методического совета НАКДИ Олеся Белоусова анализирует содержание документа и делает ряд предположений о ждущих инфраструктурную сферу реформах.

Белоусова ОлесяПервые шаги по созданию механизма инфраструктурной ипотеки

Впервые об инфраструктурной ипотеке заговорили в середине 2017 года, когда Владимир Путин на Петербуржском Международном Экономическом Форуме отметил необходимость появления нового механизма, позволяющего обеспечить возврат капиталовложений частных инвесторов в инфраструктурные проекты. Правительству России было получено разработать комплексное решение вопроса. Результатом должно было стать создание возможностей для реализации масштабных инфраструктурных проектов с привлечением частных инвестиций и использованием платежей, поступающих от пользователей создаваемой инфраструктуры.

В конце 2017 года Минэкономразвития России представило свое первоначальное видение поставленной задачи. Одним из ключевых предложений стало создание Фонда инвестиций в инфраструктурные проекты. Задача Фонда — предоставление финансирования концессионеру путем привлечения денег с рынка через облигации, обеспеченные государственными гарантиями. Обслуживание облигаций должно обеспечиваться за счет текущих расходов бюджета, а погашение — за счет поступлений от самих проектов. Речь, таким образом, идет фактически о забалансовом (после необходимых корректировок законодательства) привлечении долга для государственных проектов — прямые обязательства государства заменяются государственными гарантиями.

Предложения Минэкономразвития России были встречены критикой как участников рынка, так и иных государственных ведомств. В числе недостатков представленной концепции назывались ее недостаточная проработка, а также отсутствие связи между доходами бюджета, расходами на финансирование конкретного проекта и эффектом, который реализация такого проекта обеспечит. Кроме этого отмечалось отсутствие принципиально новых решений — фонды для финансирования инфраструктуры уже существуют, отличием нового фонда станет лишь дополнительная нагрузка на бюджет в виде выдаваемых государством гарантий. Последнее обстоятельство стало одним из факторов, обусловивших жесткую критику предложенного проекта со стороны Минфина России, указавшего на непрозрачность предлагаемых механизмов, нецелесообразность увеличения обязательств бюджета, а также риск снижения суверенных рейтингов Российской Федерации. В качестве встречного предложения Минфин указал на необходимость более активного использования уже существующего механизма поддержки развития инфраструктуры — специального инвестиционного контракта (СПИК).

Ведомства не смогли выработать единую позицию вплоть до февральского инвестиционного форума в Сочи, на котором Дмитрий Медведев поручил Минфину и Минэкономразвития в течение недели представить финальный документ по механизму инфраструктурной ипотеки. Результатом стала утвержденный Правительством 12 марта 2018 года план мероприятий («дорожная карта») по развитию инструментария государственно-частного-партнерства (ГЧП) который и был воспринят рынком как долгожданный запуск «инфраструктурной ипотеки». Указанный термин, впрочем, в дорожной карте не используется, равно как и прямое указание на то, каким именно путем из озвученных выше в дальнейшем планируется развивать российскую инфраструктуру. Вместе с тем, содержание утвержденной дорожной карты весьма интересно для анализа и позволяет сделать ряд предположений о ждущих инфраструктурную сферу реформах.

Дорожная карта инфраструктурной ипотеки

Дорожная карта представляет собой поэтапный план мероприятий, основными исполнителями которых являются Минфин России и Минэкономразвития России. Условно все мероприятия можно поделить на несколько крупных целевых блоков.

Один из блоков посвящен формированию пула приоритетных проектов. Планируется, в частности, утверждение порядка создания «инфраструктурной карты» (консолидированного долгосрочного плана инфраструктурного развития России), открытого единого реестра проектов по строительству и реконструкции инфраструктуры и перечня «пилотных» ГЧП-проектов и концессий, в отношении которых подтверждена социально-экономическая эффективность.

Основной целью данного блока мероприятий является повышение количества и качества проектов, претендующих на государственную поддержку. Стоит отметить, что движение в этом направлении может осуществляться вне зависимости от разработки нового инструментария, в частности механизмов «инфраструктурной ипотеки». Более того, из рамочного описания мероприятий, предлагаемого дорожной картой, следует скорее вывод об акценте на развитие действующих механизмов — ГЧП и концессий — и тенденции к стандартизации уже существующих решений. Стремление к стандартизации стоит отметить отдельно: дорожная карта предусматривает актуализацию методических рекомендаций Минэкономразвития России в сфере ГЧП и концессий в части создания готовых форм, моделей и алгоритмов действий, матрицы рисков и типовых проектов. Данный подход при его правильной реализации позволит облегчить подготовку ГЧП-проектов, в первую очередь в части, касающейся небольших проектов, бюджет которых не предусматривает значительных затрат на подготовку. Этой же цели посвящены мероприятия, направленные на обеспечение конкуренции и снижение издержек при проектировании и строительстве. Этот аспект тем более примечателен, что, говоря о новых инструментах развития инфраструктуры, таких, как инфраструктурная ипотека или фабрика проектного финансирования, как правило имеют в виду масштабные проекты. В то же время в отдельных отраслях для большей части запускаемых концессионных проектов характерен небольшой объем инвестиций, не достигающий даже 500 млн рублей.

Еще один блок дорожной карты посвящен мероприятиям по изменению действующего законодательства о ГЧП. Речь идет преимущественно о внесении изменений в Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» и Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Иные инструменты развития инфраструктуры, например, СПИК, данным блоком мероприятий не охвачены.

Карта предусматривает основные направления реформирования действующего законодательства, в том числе создание механизма участия в соглашениях нескольких публично-правовых образований разных уровней, установление преференций для инициатора проекта в случае перехода частной инициативы в конкурс, внедрение процедуры параллельного конкурентного финансирования и другие. Ряд изменений в иные правовые акты также направлен на обеспечение более активного использования концессий и соглашений о ГЧП, например, планируется устранить препятствия для гибкого структурирования залога прав по облигациям при финансировании ГЧП-проектов, а также оптимизировать налогообложение концессионера и частного партнера в ходе реализации соответствующих соглашений.

Значительная часть предлагаемых нововведений в той или иной мере уже нашла свое отражение в разработанном Минэкономразвития России законопроекте. С учетом того, что пока для публичного обсуждения был доступен лишь самый первый его вариант, сложно судить о качестве предлагаемых решений. Вместе с тем очевидно, что механизмы концессий и соглашений о ГЧП могут быть подвергнуты серьезной переработке.

Наконец, стоит упомянуть еще один блок дорожной карты, который следовало бы назвать ключевым — это разработка концепций новых механизмов развития строительства и реконструкции инфраструктуры, то есть именно то, чего на протяжении года после первого упоминания «инфраструктурной ипотеки» ждал рынок. Однако, дорожная карта в текущей редакции не дает представления о том, какими будут эти новые механизмы, и найдет ли в них воплощение какая-либо из упомянутых ранее концепции Минэкономразвития России и Минфина России. Упоминаются лишь принципиальные цели, которые должны быть достигнуты при разработке концепций: обеспечение долгосрочного планирования и финансирования инфраструктурных расходов, повышение доступности развития инфраструктуры, в том числе в регионах с низкой бюджетной обеспеченностью, осуществление мониторинга и контроля расходования средств на инфраструктуру. Как можно заметить, цели сформированы предельно общим образом.

По итогам анализа дорожной карты в ее действующей редакции можно прийти к следующим выводам:

- в дальнейшем развитии российской инфраструктуры первоочередной целью станет повышение качества проектов. Для достижения данной цели будет проводиться работа по нескольким направлениям: развитие и реформирование существующих ГЧП-механизмов (концессионных соглашений и соглашений о ГЧП), выработка единых стандартов и методологий их применения, пристальное внимание к качеству проектов, претендующих на государственную поддержку, а также разработка нового инструментария;

- текущий вариант дорожной карты прямо не предусматривает ни реформирования, ни активизации использования уже существующих на рынке инструментов — ни специально разработанных для целей создания инфраструктуры (например, СПИК), ни общеправовых, которые, тем не менее, могут быть использованы для достижения определенных картой целей (например, облигации, выпускаемые публично-правовыми образованиями).

Инфраструктурная ипотека — скорее общее название планируемой комплексной реформы в сфере инфраструктуры, нежели конкретные новые инструменты. Необходимость такой реформы очевидна, так как недостаточно эффективное использование существующих ГЧП-механизмов присутствует, к сожалению, во всех отраслях.

Однако в настоящее время, особенно с учетом отсутствия в дорожной карты конкретики в части нового инструментария и упоминания иных, помимо ГЧП, инструментов развития инфраструктуры, возникает опасение, что реформа превратится в очередное исправление Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» и Федерального закона от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», незначительную модернизацию существующих практик привлечения финансирования. С учетом заинтересованности рынка в развитии возможностей для инфраструктуры хочется надеяться, что при разработке новых механизмов Минэкономразвития России и Минфин России прислушаются к высказываемым мнениям, и мы получим не только очередную государственную креатуру, повторяющую уже совершенные ошибки, а платформу для развития инфраструктуры, которая помимо новых решений позволит использовать и улучшать все имеющиеся на рынке инструменты, не ограничиваясь концессиями и ГЧП.

Информационное агентство ИНВЕСТИНФРА www.investinfra.ru