Экспертный журнал

Концессии и инфраструктурные инвестиции

12 апреля 2018 г.

Рынок ждет от инфраструктурной ипотеки конкретных решений по развитию механизмов ГЧП

12 марта 2018 года Правительством России был утвержден план мероприятий («дорожная карта») по развитию инструментария государственно-частного партнерства, который был воспринят рынком как долгожданный запуск «инфраструктурной ипотеки». Партнер юридической компании P&P Unity, член Экспертно-методического совета НАКДИ Олеся Белоусова анализирует содержание документа и делает ряд предположений о ждущих инфраструктурную сферу реформах.

Белоусова ОлесяПервые шаги по созданию механизма инфраструктурной ипотеки

Впервые об инфраструктурной ипотеке заговорили в середине 2017 года, когда Владимир Путин на Петербуржском Международном Экономическом Форуме отметил необходимость появления нового механизма, позволяющего обеспечить возврат капиталовложений частных инвесторов в инфраструктурные проекты. Правительству России было получено разработать комплексное решение вопроса. Результатом должно было стать создание возможностей для реализации масштабных инфраструктурных проектов с привлечением частных инвестиций и использованием платежей, поступающих от пользователей создаваемой инфраструктуры.

В конце 2017 года Минэкономразвития России представило свое первоначальное видение поставленной задачи. Одним из ключевых предложений стало создание Фонда инвестиций в инфраструктурные проекты. Задача Фонда — предоставление финансирования концессионеру путем привлечения денег с рынка через облигации, обеспеченные государственными гарантиями. Обслуживание облигаций должно обеспечиваться за счет текущих расходов бюджета, а погашение — за счет поступлений от самих проектов. Речь, таким образом, идет фактически о забалансовом (после необходимых корректировок законодательства) привлечении долга для государственных проектов — прямые обязательства государства заменяются государственными гарантиями.

Предложения Минэкономразвития России были встречены критикой как участников рынка, так и иных государственных ведомств. В числе недостатков представленной концепции назывались ее недостаточная проработка, а также отсутствие связи между доходами бюджета, расходами на финансирование конкретного проекта и эффектом, который реализация такого проекта обеспечит. Кроме этого отмечалось отсутствие принципиально новых решений — фонды для финансирования инфраструктуры уже существуют, отличием нового фонда станет лишь дополнительная нагрузка на бюджет в виде выдаваемых государством гарантий. Последнее обстоятельство стало одним из факторов, обусловивших жесткую критику предложенного проекта со стороны Минфина России, указавшего на непрозрачность предлагаемых механизмов, нецелесообразность увеличения обязательств бюджета, а также риск снижения суверенных рейтингов Российской Федерации. В качестве встречного предложения Минфин указал на необходимость более активного использования уже существующего механизма поддержки развития инфраструктуры — специального инвестиционного контракта (СПИК).

Ведомства не смогли выработать единую позицию вплоть до февральского инвестиционного форума в Сочи, на котором Дмитрий Медведев поручил Минфину и Минэкономразвития в течение недели представить финальный документ по механизму инфраструктурной ипотеки. Результатом стала утвержденный Правительством 12 марта 2018 года план мероприятий («дорожная карта») по развитию инструментария государственно-частного-партнерства (ГЧП) который и был воспринят рынком как долгожданный запуск «инфраструктурной ипотеки». Указанный термин, впрочем, в дорожной карте не используется, равно как и прямое указание на то, каким именно путем из озвученных выше в дальнейшем планируется развивать российскую инфраструктуру. Вместе с тем, содержание утвержденной дорожной карты весьма интересно для анализа и позволяет сделать ряд предположений о ждущих инфраструктурную сферу реформах.

Дорожная карта инфраструктурной ипотеки

Дорожная карта представляет собой поэтапный план мероприятий, основными исполнителями которых являются Минфин России и Минэкономразвития России. Условно все мероприятия можно поделить на несколько крупных целевых блоков.

Один из блоков посвящен формированию пула приоритетных проектов. Планируется, в частности, утверждение порядка создания «инфраструктурной карты» (консолидированного долгосрочного плана инфраструктурного развития России), открытого единого реестра проектов по строительству и реконструкции инфраструктуры и перечня «пилотных» ГЧП-проектов и концессий, в отношении которых подтверждена социально-экономическая эффективность.

Основной целью данного блока мероприятий является повышение количества и качества проектов, претендующих на государственную поддержку. Стоит отметить, что движение в этом направлении может осуществляться вне зависимости от разработки нового инструментария, в частности механизмов «инфраструктурной ипотеки». Более того, из рамочного описания мероприятий, предлагаемого дорожной картой, следует скорее вывод об акценте на развитие действующих механизмов — ГЧП и концессий — и тенденции к стандартизации уже существующих решений. Стремление к стандартизации стоит отметить отдельно: дорожная карта предусматривает актуализацию методических рекомендаций Минэкономразвития России в сфере ГЧП и концессий в части создания готовых форм, моделей и алгоритмов действий, матрицы рисков и типовых проектов. Данный подход при его правильной реализации позволит облегчить подготовку ГЧП-проектов, в первую очередь в части, касающейся небольших проектов, бюджет которых не предусматривает значительных затрат на подготовку. Этой же цели посвящены мероприятия, направленные на обеспечение конкуренции и снижение издержек при проектировании и строительстве. Этот аспект тем более примечателен, что, говоря о новых инструментах развития инфраструктуры, таких, как инфраструктурная ипотека или фабрика проектного финансирования, как правило имеют в виду масштабные проекты. В то же время в отдельных отраслях для большей части запускаемых концессионных проектов характерен небольшой объем инвестиций, не достигающий даже 500 млн рублей.

Еще один блок дорожной карты посвящен мероприятиям по изменению действующего законодательства о ГЧП. Речь идет преимущественно о внесении изменений в Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» и Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Иные инструменты развития инфраструктуры, например, СПИК, данным блоком мероприятий не охвачены.

Карта предусматривает основные направления реформирования действующего законодательства, в том числе создание механизма участия в соглашениях нескольких публично-правовых образований разных уровней, установление преференций для инициатора проекта в случае перехода частной инициативы в конкурс, внедрение процедуры параллельного конкурентного финансирования и другие. Ряд изменений в иные правовые акты также направлен на обеспечение более активного использования концессий и соглашений о ГЧП, например, планируется устранить препятствия для гибкого структурирования залога прав по облигациям при финансировании ГЧП-проектов, а также оптимизировать налогообложение концессионера и частного партнера в ходе реализации соответствующих соглашений.

Значительная часть предлагаемых нововведений в той или иной мере уже нашла свое отражение в разработанном Минэкономразвития России законопроекте. С учетом того, что пока для публичного обсуждения был доступен лишь самый первый его вариант, сложно судить о качестве предлагаемых решений. Вместе с тем очевидно, что механизмы концессий и соглашений о ГЧП могут быть подвергнуты серьезной переработке.

Наконец, стоит упомянуть еще один блок дорожной карты, который следовало бы назвать ключевым — это разработка концепций новых механизмов развития строительства и реконструкции инфраструктуры, то есть именно то, чего на протяжении года после первого упоминания «инфраструктурной ипотеки» ждал рынок. Однако, дорожная карта в текущей редакции не дает представления о том, какими будут эти новые механизмы, и найдет ли в них воплощение какая-либо из упомянутых ранее концепции Минэкономразвития России и Минфина России. Упоминаются лишь принципиальные цели, которые должны быть достигнуты при разработке концепций: обеспечение долгосрочного планирования и финансирования инфраструктурных расходов, повышение доступности развития инфраструктуры, в том числе в регионах с низкой бюджетной обеспеченностью, осуществление мониторинга и контроля расходования средств на инфраструктуру. Как можно заметить, цели сформированы предельно общим образом.

По итогам анализа дорожной карты в ее действующей редакции можно прийти к следующим выводам:

- в дальнейшем развитии российской инфраструктуры первоочередной целью станет повышение качества проектов. Для достижения данной цели будет проводиться работа по нескольким направлениям: развитие и реформирование существующих ГЧП-механизмов (концессионных соглашений и соглашений о ГЧП), выработка единых стандартов и методологий их применения, пристальное внимание к качеству проектов, претендующих на государственную поддержку, а также разработка нового инструментария;

- текущий вариант дорожной карты прямо не предусматривает ни реформирования, ни активизации использования уже существующих на рынке инструментов — ни специально разработанных для целей создания инфраструктуры (например, СПИК), ни общеправовых, которые, тем не менее, могут быть использованы для достижения определенных картой целей (например, облигации, выпускаемые публично-правовыми образованиями).

Инфраструктурная ипотека — скорее общее название планируемой комплексной реформы в сфере инфраструктуры, нежели конкретные новые инструменты. Необходимость такой реформы очевидна, так как недостаточно эффективное использование существующих ГЧП-механизмов присутствует, к сожалению, во всех отраслях.

Однако в настоящее время, особенно с учетом отсутствия в дорожной карты конкретики в части нового инструментария и упоминания иных, помимо ГЧП, инструментов развития инфраструктуры, возникает опасение, что реформа превратится в очередное исправление Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» и Федерального закона от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», незначительную модернизацию существующих практик привлечения финансирования. С учетом заинтересованности рынка в развитии возможностей для инфраструктуры хочется надеяться, что при разработке новых механизмов Минэкономразвития России и Минфин России прислушаются к высказываемым мнениям, и мы получим не только очередную государственную креатуру, повторяющую уже совершенные ошибки, а платформу для развития инфраструктуры, которая помимо новых решений позволит использовать и улучшать все имеющиеся на рынке инструменты, не ограничиваясь концессиями и ГЧП.

Информационное агентство ИНВЕСТИНФРА www.investinfra.ru

    07.06.2020
    Реклама

    Концессионные облигации

    Концессии и инвестиции

    Коммунальные концессии

    Государственно-частное партнерство

    Региональные операторы по обращению с ТКО