Экспертный журнал

Концессии и инфраструктурные инвестиции

13 Февраля 2019

Создание единой правоприменительной практики в сфере обращения с отходами будет способствовать развитию отрасли в России

Директор регионального оператора по обращению с ТКО Саратовской области филиала АО «Управление отходами» в г. Саратове Михаил Андреев считает, что вопросы ответственности региональных операторов за каждый этап деятельности отрасли обращения с отходами должны четко разграничиваться в рамках правоприменительной практики. Практика применения существующих регулятивных документов показывает, что дальнейшее развитие нормотворчества необходимо в целях приведения в единообразие принимаемых регулирующими и надзорными органами решений. Это особенно актуально для регионов, где реализуются концессионные проекты по созданию и эксплуатации систем коммунальной структуры по обращению с ТКО, аналогичных объектам, построенным АО «Управление отходами» в Саратовской области.

В настоящий момент институт региональных операторов по обращению с ТКО не имеет наработанной практики работы, отсутствие которой является значимым фактором при оценке рисков инвестора. Если учесть функции и задачи региональных операторов, их ответственность за процесс экологически безопасных обработки и захоронения ТКО, то возникает необходимость создания или глубокой модернизации объектов коммунальной инфраструктуры по обращению с ТКО. Существенные инвестиции необходимо привлекать и в сегмент вывоза. Если региональный оператор привлекает в сегмент вывоза ТКО соисполнителей в виде мусоровывозящих организаций, то у них в свою очередь возникает задача инвестирования в закупку спецтехники и контейнерного парка со сроком возврата первоначально привлеченных инвестиций не более 5 лет. При этом региональный оператор, взымающий плату с потребителей коммунальной услуги, генерирует основные финансовые риски и для предприятий обработки ТКО, и для операторов вывозящего сегмента. Существование понятной и предсказуемой правоприменительной практики позволит снизить риски для инвесторов, сделают максимально прозрачными для партнеров и населения принципы каждом этапе. Для инвесторов появится единый стандарт оценки процессов деятельности региональных операторов. С учетом региональных аспектов это даст возможность принимать на себя дополнительные гарантии каждому участнику отрасли.

Разграничение ответственности устанавливается действующим законодательством и заключенными с концедентами соглашениями. Опыт Саратовской области показал, что до момента начала деятельности регионального оператора требовалось уточнить ряд вопросов, касающихся разделения зоны ответственности каждой стороной, публичного закрепления принятых решений, и доведения до сведения населения соответствующей информации. В Саратовской области используется модель, при которой сбор и транспортирование ТКО осуществляется операторами, отобранными в рамках аукционных процедур. В договорах предусмотрена ответственность операторов перед региональным оператором за нарушение при выполнении обязанностей. Положения договоров с операторами дополняют действующий порядок оказания коммунальной услуги по вывозу отходов, но в силу закона вся ответственность за каждое нарушение ложится на регионального оператора.

Примером разделения ответственности может служить трактование границ мест накопления коммунальных отходов — контейнерных площадок. Фактически обязанность по сбору должна касаться исключительно периметра площадки, так как сбор отходов на придомовой территории или муниципальном участке относится к компетенции управляющих организаций и служб благоустройства. Функции регионального оператора и оказание услуги по сбору ТКО должны иметь определенные нормативными актами границы. Проблема исполнения нетипичных функций касается и сбора ТКО в зимний период. Ответственность за содержание контейнерных площадок в рамках периметра несет региональный оператор, при этом уборка площадки от снега не должна вменяться оператору ввиду несоответствия «духу закона», который предусматривает работу с коммунальными отходами. Данный функционал должен быть закреплен за собственником земельного участка, на котором определено место накопления ТКО, также как и обязанность по поддержанию в надлежащем состоянии проездных путей. Отсутствие единого толкования создает риски для региональных операторов. В частности, появляется необходимость привлечения дополнительной техники для выполнения непредусмотренных законом и соглашением функций для исполнения прямых обязанностей. Появляется дополнительная статья расходов операторов, не предусмотренная при установлении стоимости услуги. Перерывы в оказании услуги приводят к реагированию надзорных органов, для которых единственным исполнителем в силу действующего законодательства, является региональный оператор. Таким образом, за некачественную работу управляющей организации, которая не обеспечила проезд к заснеженной контейнерной площадке, фактически несет ответственность региональный оператор, как не исполняющий функции по сбору ТКО.

Вопрос применения действующих норм законодательства в части привлечения к ответственности регионального оператора является неопределенным в силу развития практики. Регоператор должен отвечать исключительно за отведенный ему в рамках применяемой модели функционал. В случаях, когда фигура инвестора и регионального оператора совпадают, появляются дополнительные объективные риски. В едином тарифе регионального оператора заложен комплекс услуг: начиная от сбора и транспортирования, заканчивая экологически безопасной обработкой и захоронением отходов. Исполнителями в части вывоза ТКО могут являться различные операторы в соответствии с действующими соглашениями. Применяемое надзорными органами толкование, при котором длительный перерыв в вывозе отходов рассматривается как неоказанная услуга, создает определенную коллизию. Вывезенные отходы фактически проходят обработку и захоронение, следовательно, в данной части услуга является оказанной полностью. Также необходимо учитывать объективную ответственность третьих лиц и обстоятельства непреодолимой силы. Обрушившиеся на Саратовскую область снегопады стали причиной нарушения логистики вывоза ввиду отсутствие доступа к контейнерным площадкам. Деятельность операторов — мусоровывозящих компаний стала индикатором работы служб благоустройства и содержания автомобильных дорог и внутриквартальных территорий. Из-за не проездных внутриквартальных дорог выявлялось перенакопление отходов в местах сбора. По мере восстановления доступа осуществлялся вывоз отходов, но нарушался график. Региональный оператор объективно не мог повлиять на исполнение функций коммунальными службам и управляющими компаниями, при этом ответственность за соблюдение сроков вывоза, с точки зрения закона, сохраняется, в том числе при применении требований перерасчета. Вопрос применения перерасчета к единому тарифу должен быть урегулирован отдельными нормативными актами с учетом заложенных в стоимость услуги инвестиционных и операционных расходов. В данном случае необходимо учитывать только объективные нарушения, связанные с неисполнением или ненадлежащим исполнением обязанностей любой из сторон.

Указанные аспекты деятельности представляется возможным закрепить на уровне обобщенной практики правоприменения при определении состава правонарушения и ответственной стороны, используемой органами надзора.

В Саратовской области региональный оператор приступил к работе в августе 2018 года, в то время как на большинстве территорий в РФ к исполнению новой системы обращения с ТКО, в соответствии с законом, приступили с 1 января 2019 года. За прошедший период работы удалось накопить практику исполнения законодательства, решения выявляемых трудностей ввиду пробелов при определении зоны ответственности, компетенции при выстраивании взаимоотношений со всеми участниками отрасли. Разница правоприменения учитывалась при реализации полномочий регионального оператора и выстраивания договорных отношений с операторами вывоза. Совместно с органами муниципальной власти прорабатывались вопросы обеспечения доступа к контейнерным площадкам, создания реестров мест накопления, в части исполнения законодательства при обустройстве площадок. Выявлялись ранее не учтенные места накоплений, вносились коррективы в логистику. В настоящий момент работа ведется в плановом режиме. Имевшиеся в начале работы сложности при выстраивании структуры вывоза, решались во взаимодействии с региональными и муниципальными органами власти. Региональному оператору удалось найти баланс и выполнить свои обязательства за счет ряда управленческих решений, а также активного включения в процесс операторов — мусоровывозящих компаний. В сложившихся условиях не все регионы смогли бы также решить комплекс задач, стоявших перед региональным оператором Саратовской области.

В настоящий момент фактически реализуется Территориальная схема обращения с ТКО в Саратовской области, которая до перехода на институт регионального оператора не реализовывалась. Отрасль обращения с ТКО стала прозрачной для населения и надзорных органов. По итогам второго месяца работы удалось достичь трехкратного роста отходов, проходящих экологически безопасные обработку и захоронение на концессионных предприятиях. Загрузка и интенсивная работы объектов коммунальной инфраструктуры позволяет обеспечивать не только оказание услуги, но и возврат первоначальных инвестиций в них. Рост экономической эффективности, объемы поступающих на обработку отходов и извлечение вторичных материальных ресурсов позволили снизить себестоимость процесса и затраты на деятельность мусорообрабатывающих комплексов. Это отразилось и на тарифном регулировании: удалось снизить единый тариф на услугу по обращению с ТКО и заложить в рамках долгосрочного планирования дальнейшее уменьшение стоимости, с учетом возврата инвестиций концессионера.

При этом действующая законодательная база является достаточной. Необходимо не принятие дополнительных регулирующих отрасль законов, а уточнение имеющихся положений через подзаконные акты. Требуется разграничить ответственность всех участников отрасли, в том числе в рамках финансовых обязательств. В качестве примера можно использовать практику Фондов капитального ремонта, когда ответственность за некачественное исполнение работ ведет отобранный по конкурсу подрядчик, а не сам Фонд, который организует структуру работы на территории региона. Обобщение правоприменительной практики в регионах позволит выявить имеющиеся коллизии и выработать единообразных подход к деятельности института региональных операторов.

    11.12.2019
    Реклама

    Траектория роста

    Зеленые финансы

    Инвестиции в инфраструктуру

    Инвестирование средств НПФ

    Концессионные облигации

    Концессии и инвестиции

    Государственно-частное партнерство

    Региональные операторы по обращению с ТКО

     ПОДПИСАТЬСЯ

    на информационно-аналитические продукты

    НАКДИ